Об обеспечении единства измерений с позиций теории управления

Проблема законодательного регулирования деятельности в области прикладной метрологии рассматривается с позиций общих положений теории управления. Дан анализ степени соответствия структуры и ряда основополагающих формулировок Закона РФ Об обеспечении единства измерений классическим схемам и терминологии, используемым при рассмотрении процессов управления.

Начнем с утверждения, с которым трудно не согласиться: все законы изначально носят управленческий характер. В Большом энциклопедическом словаре приводится следующее определение: управление – элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей. Если говорить о метрологических законах, то они должны поддерживать определенные режимы метрологической деятельности, реализацию (достижение) определенных метрологических целей.

Попробуем разобраться в том, насколько формулировки Закона РФ Об обеспечении единства измерений адекватны управленческим моделям, насколько они соответствуют формулировкам, используемым обычно при описании процессов управления. Говоря об управлении в метрологической сфере, мы можем (в отличие от многих других сфер деятельности) априорно и очень четко сформулировать все основные компоненты управления. Субъектом метрологического управления выступает, естественно, государство в лице соответствующего уполномоченного органа – Госстандарта России. Государство формулирует цели управления и устанавливает процедуры управления (функции управления).

Цель метрологического управления заключается, как это следует из преамбулы к Закону, в защите прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений. Пока воздержимся от суждений о том, насколько удачно сформулирована цель, и фиксируем сам факт: цель метрологического управления налицо.

Реализация контрольной функции позволяет отслеживать полноту реализации всех остальных функций управления, получать информацию о качестве управления, о степени достижения сформулированных целей управления.

В сфере метрологического управления контрольную функцию логично называть государственным метрологическим надзором за соблюдением метрологических правил и норм (без всякого разделения на различные виды надзора). Сколь бы важной ни была эта контрольная функция метрологического управления, она является всего лишь одной из функций управления, реализация которой способствует реализации других функций управления, перечисленных, в частности, выше. И, как говорится, не более того.

В документе самого высокого (государственного) ранга устанавливаются цели и функции метрологического управления, определяется порядок их реализации на практике (образно говоря, определяются правила игры). При необходимости отдельные положения детализируются в нормативных подзаконных документах. Законопослушные граждане (профессиональные метрологи), руководствуясь положениями документов, добросовестно реализуют в своей повседневной жизни все функции метрологического управления. Специально назначенные инспекторы следят за тем, чтобы всеми организациями, предприятиями и физическими лицами соблюдались установленные в документах правила игры.

В Законе имеется статья 4, полностью посвященная государственному управлению обеспечением единства измерений. В первом пункте статьи установлено, что государственное управление деятельностью по обеспечению единства измерений в Российской Федерации осуществляет Комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации – Госстандарт России (отметим, что в наши дни в наименовании Комитета уже не упоминается сертификация).

Подчеркнем очень симптоматический факт:

во втором пункте этой статьи перечислен ряд важнейших функций метрологического управления, реализация которых возложена на Госстандарт России (другими словами, находится в компетенции Госстандарта России):

• межрегиональная и межотраслевая координация деятельности по обеспечению единства измерений в Российской Федерации;
• представление Правительству Российской Федерации предложений по единицам величин, допускаемым к применению;
• установление правил создания, утверждения, хранения и применения эталонов единиц величин;
• определение общих метрологических требований к средствам, методам и результатам измерений;
• осуществление государственного метрологического контроля и надзора;
• осуществление контроля за соблюдением условий международных договоров Российской Федерации о признании результатов испытаний и поверки средств измерений;
• руководство деятельностью Государственной метрологической службы и иных государственных служб обеспечения единства измерений;
• участие в деятельности международных организаций по вопросам обеспечения единства измерений.

Аналогичным образом в Законе можно было бы изложить функции управления деятельностью по обеспечению единства измерений, которые должны были бы реализовываться Государственными научными метрологическими центрами или, к примеру, органами Государственной метрологической службы. Если бы в Законе последовательно был бы реализован управленческий подход, который мы безусловно ощущаем в формулировках статьи 4, Закон мог бы получиться значительно более логичным, четким и прозрачным.

Многие из тех важных функций метрологического управления, о которых говорилось в начале статьи и которые несомненно являются функциями именно государственного управления, вообще не подразумеваются под формулировками статьи 4. Разработчики Закона на этапе его подготовки посчитали возможным, не вдаваясь в детализацию, накрыть ряд функций метрологического управления одной обобщенной функцией управления – так называемым государственным метрологическим контролем. В соответствии со статьей 12 Закона государственный метрологический контроль включает в себя только три функции управления:

• утверждение типа средств измерений;
• поверка средств измерений, в том числе эталонов;
• лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению, ремонту, продаже (продажа и аренда) средств измерений (мы приводим первоначальную формулировку, относящуюся к лицензированию).

Все эти функции безусловно относятся к числу важных, но, спрашивается, чем они лучше и важнее, чем такие функции, как, например:

• аттестация методик выполнения измерений;
• аттестация испытательного оборудования;
• аккредитация государственных центров испытаний средств измерений.

Серьезной ошибкой разработчиков Закона явилось введение и самого понятия государственный метрологический контроль. Этот пассаж не только не проясняет управленческую природу Закона, но затрудняет понимание целей и механизма реализации функций метрологического управления.

Во-первых, контроль есть контроль, и когда речь идет об управленческих процедурах, контроль следует понимать как обратную связь в системе управления (обратную связь в управленческом контуре, или, если угодно, в системе регулирования). Обратная связь, как это подчеркивалось выше, является всего лишь одной из ряда других многочисленных функций управления. Как можно отождествлять, к примеру, лицензирование деятельности юридических и физических лиц по изготовлению и ремонту средств измерений с контролем? Разве выдачу лицензии или, к примеру, испытания средств измерений с целью утверждения типа можно называть контролем, если мы хоть капельку щадим наш родной русский язык?

Таким образом, на слух, не очень изощренный в тонкостях законодательной метрологии, контроль и надзор – практически одно и то же. Вместе с тем в нашем метрологическом Законе в понятия государственный метрологический контроль и государственный метрологический надзор вложен существенно различный смысл, и это обстоятельство никак не назовешь удачей разработчиков Закона. Будем называть вещи своими именами: фактически одно из главнейших концептуальных положений Закона замешано на терминологической несуразности.

Сегодня никто из метрологов не ответит с уверенностью, о надзоре за какими метрологическими правилами и нормами идет речь в самом конце первого абзаца пункта 3 статьи 12 Закона (после слов эталонами единиц величин). Если имеются в виду, к примеру, правила ПР 50.2.006 и ПР 50.2.009, то проверка соблюдения их положений уже предусмотрена начальной частью первого абзаца пункта 3 статьи 12. Если имеются в виду, например, нормы, изложенные в ГОСТ 8.563 ГСИ. Методики выполнения измерений, то опять-таки проверка соблюдения этих норм предусмотрена при проведении государственного метрологического надзора за аттестованными методиками выполнения измерений.

С позиций теории управления особое значение имеет четкая формулировка целей управления, которая является необходимым условием четкости формулировок функций (процедур) управления. Как уже указывалось выше, цель метрологического управления заключается (см. преамбулу к Закону) в защите прав и законных интересов граждан, установленного правопорядка и экономики Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений.

Именно здесь, в преамбуле к Закону, единственный раз упоминается важнейшее метрологическое понятие – понятие достоверности результатов измерений. В высшей степени парадоксально, но это факт: сегодня никто из общепризнанных корифеев законодательной метрологии не даст вам уверенного ответа на вопрос, что же следует понимать под достоверностью результатов измерений, какие результаты измерений можно называть достоверными. И это при том, что для законодательной метрологии и метрологической практики понятие достоверности результатов измерений должно быть не менее важным, чем понятие единство измерений.

Обратим внимание еще на одну нечеткость в формулировании целей Закона, ускользающую от внимания широкой метрологической общественности. Права и законные интересы граждан, установленный правопорядок и экономику Российской Федерации надо защищать, строго говоря, не от отрицательных последствий недостоверных результатов измерений, а от практического использования недостоверных результатов измерений, поскольку такие результаты могут вызывать отрицательные последствия, наносить ущерб гражданам, существующему правопорядку и экономике Российской Федерации.

Разумеется, новая редакция Закона не будет радикально отличаться от первоначальной. Автор этих строк прекрасно отдает себе отчет в том, что одно дело написать критическую статью, а другое – коренным образом переработать Закон Российской Федерации Об обеспечении единства измерений. Тем не менее все мы должны учиться осознанному, критическому восприятию тех норм, которые прописываются в законах. Может быть, это послужит в конечном счете совершенствованию законотворчества.

Список литературы

1. Закон РФ Об обеспечении единства измерений, 1993.

2. ПР 50.2.006-94 ГСИ. Поверка средств измерений. Организация и порядок проведения.

3. ПР 50.2.009-94 ГСИ. Порядок проведения испытаний и утверждения типа средств измерений.